Гиньо Ганев

Омбудсман на Република България 

Обществената критика и недоволството на хората най-често са адресирани до начина, по който функционират институциите и органите на властта и до степента, в която те зачитат  правата на гражданите.

Това налага да се осмислят две неща: Първо, самото понятие за добро управление и за добра администрация. И второ, да се изведе правото на добро управление като приоритет в новия статут на държавата ни, като пълноправен член на Европейския съюз.

    Един  щрих от картината на проблемите: Вярна е констатацията, че днес в демократичните общества не управлението прекроява обществото, а обратно – обществото е това, което моделира управлението. Ако има доказателства, че определени сфери от управлението не са добре организирани, важно е да се открият причините и да се извлекат уроците. Четох някъде, и това е великолепно казано, че правителствата са учещи се организации. Административните структури и органи трябва да се учат от недоволството и жалбите на хората и да се стремят – урок! – да възстановят общественото доверие в управлението, което те упражняват.

Години наред има спад в оптимизма, че управлението е в състояние да влияе и да формира обществото. Много често управлението е неефективно, реагира много бавно на промените, които настъпват  в живота и трудно успява да включи гражданите при вземането на решения.  А това е, може би, основната  характеристика  на доброто управление.

    Когато отделните зъбци на административния механизъм не работят в синхрон, гражданите са тези, които плащат цената. Когато една процедура е неразумна - много усложнена, неотчитаща отделния човешки интерес - тя може да бъде критикувана, даже когато е законосъобразна. И това е  привилегията на Омбудсмана, че той, при такива констатации, може да иска настойчиво премахването на усложнената законодателна или подзаконова норма. 

    Комуникацията между гражданите и управлението има определящо значение. Администрацията не само, че има възможност, а е задължена да се отнася благосклонно и любезно към отделния гражданин. И  да се съобразява със завишените критерии за нейната добра работа. Всеки ден. И ако институциите мислят и действат съобразно с тези критерии, те правят първата стъпка по пътя на  възстановяването на общественото доверие към органите на управлението. 

    Комуникацията  граждани – власт, граждани – управление, граждани – администрация, е абсолютно необходима. Тази връзка е наложително да бъде  здравословна, без да бъде непременно сърдечна. От поведението на администрацията в най-голяма степен зависи усилието да се съкращава разстоянието между управлението и обществото, между органите на управлението и уникалността на всеки отделен гражданин. Понякога за индивидуалните граждани със самочувствие,администрацията изглежда като многоглаво чудовище, което застрашава интересите на човека с всяка от своята паст. Тази метафора ще се окаже неподходяща, само когато в очите на хората силуета  на органите и институциите започне да грее с по-мека светлина.

Общественото доверие в управлението може да бъде спечелено, кратко казано, така: Първо, ефикасност на администрацията още при първия досег с гражданите. Второ, да има реални вътрешни процедури за обжалване.Трето, да съществуват  външни процедури пак за обжалване и за въздействие. От всичките тези три средства, първото е най-важно.

    Затова институцията на Омбудсмана реши  да започне един системен процес  на осветляване на правото на добро управление и на добра администрация. Въпросът е да се създаде обществено настроение и гражданска воля за преодоляване на инерциите в недобрите и нехайните спрямо хората практики на администрациите.

Има няколко акцента в морето от теми, свързани с понятието за добро управление, с принципите, критериите и съдържанието на разбирането за добрата администрация.          

    Да се вгледаме внимателно в дефиницията, създадена от Европейския съюз, за лоша администрация и лошо управление, за да се подчертае обратното. Доброто управление и добрата администрация са основни граждански права, възведени изрично в Хартата на основните права в Европейския съюз. Тук социалният диалог има същностна стойност. Децентрализацията на управлението е тенденция, която трябва да се ускорява. Модерните концепции за добро управление да се развиват в практическия живот - мрежово управление, предприемаческо управление, управление чрез пазара. За електронното правителство напоследък се пише и говори много,без обикновения гражданин да има конкретна представа за това.

    Малко история. Терминът добро управление започва да се употребява отначало в областта на политиката за устойчивото развитие. Под което се разбира, че публичните институции трябва да вземат своите решения, да управляват обществените ресурси добросъвестно, подчинени на закона и без никакви намерения или сянка за корупция. Въз основа на такава философия Международният валутен фонд и Световната банка обвързват помощите и заемите, които дават, с изискванията за добро управление на средствата от страна на държавите - бенефициенти.

    Много документи лежат в основата на правото на добра администрация: – редица конвенции и резолюции на органите на ООН; чл. 2 от Международния пакт за гражданските и политически права; конвенцията срещу корупцията; резолюцията за доброто управление за насърчаване и защита на човешките права. Съветът на Европа изрича постулата: „Да се подобрява положението на гражданите във всички процедури и действия, които го свързват с администрацията”. Има една  негова резолюция от 1977 г. за защита на човека във връзка с актовете на администрацията и той (Съветът на Европа)  дава серия от препоръки, от които  ще спомена само пет: Препоръка относно упражняването на дискреционната власт на административните органи: Препоръка за административните процедури, които засягат широк кръг лица; Препоръка за кодексите на поведение на публичните служители; Препоръка за местните обществени услуги; Препоръка относно 12-те водещи принципа за борба с корупцията.

    Ние с основание изтъкваме значението на Препоръка 1615 от 2003 г. Тя се отнася  до институцията на омбудсмана, но там се препоръчва на държавите–членки на Съвета на Европа - да се приготвят примерни текстове от Комитета на министрите и да се въведат на конституционно равнище индивидуалните права на човека на добра администрация. И, въз основа на примерния текст от Комитета на министрите да се приеме и да се прилага Кодекс за добрата администрация. Така се стига  до този  известен чл. 41 от  Хартата за основните права, с неговото ясно съдържание. Трябва да се прибави и практиката на Съда в Люксембург и на Първоинстанционния съд в Европейския съюз, които разискват различни аспекти от дефиницията за добра администрация, и то все в полза на правата на гражданите и против излишната административна дискреция.

Трябва да се подчертае, че има опити правото на добра администрация да се сведе само до право на добро административно обслужване. И тези някои няма да искат да се съгласят с разбирането, че правото на добра администрация има един синоним и той е правото на добро управление. Защото по тази логика, пак тези някои ще се страхуват от пътя: Като се тръгне от  административното обслужване, например,  на едно гише, да се стигне до партиите и коалициите, които управляват в един или друг момент.Мисля, че е оправдано и напълно логично твърдението, че не може да има добро управление в държавата, а администрацията да е лоша, както и обратното – администрацията да е добра като поведение, а управлението да е незадоволително и да предизвиква критики!

    Икономиката в единство с политиката и гражданския сектор – това е формула за  доброто управление.  Понятието за добро управление е изведено от класическия триъгълник: пазар – държава – граждански сектор. И те са свързани в единство. Този триъгълник не прилича на любовния, защото той не е основан на единството!

Основните критерии за доброто управление днес спокойно се адаптират към сегашния час на България и може би ще се развиват тепърва още по-убедено и аргументирано. Стига да  помним и прилагаме повелите:                    - Върховенство на закона, но заедно с върховенство на правата на човека. Знам, че чисто лексически две върховенства няма, но предпочитам да сбъркам в лексиката, за да запазя принципа.

- Прозрачност и ефикасност в работата на администрацията на всички нива.  - Отчетност. Бях чел някъде, че отчетността е крилатото понятие на Европейския съюз. - Равни възможности и дълг за приобщаване на хората с увреждания.  - Политика на съгласието и на баланса на интересите в обществото. 

    В заключение, правото на добро управление и на добра администрация е израз на принципа на народния суверенитет. Народът излъчва представителните органи и администрациите в широкия смисъл на понятието. И той упражнява контрол за това как тези администрации, посочени от него,  работят в негова полза. Един от нашите приятели, като  готвехме тази среща, каза, че правото на добро управление може да се нарече право на правата!

    Необходимо е идеята за доброто управление и за добрата администрация  най-напред да се преведе на един конкретен ежедневен език. И после ще се говори за управленски капацитети и т.н. Тази дискусия трябва да отиде  отвъд научните знания, защото те понякога звучат твърде абстрактно за всички нас, за хората, които чакаме полезни резултати. Без безкрайно отлагане!

    Преди четири столетия  феноменалният флорентинец Макиавели издаде една изключителна книга за изкуството да се управлява. Валидна за неговото време. Недопустимо и невъзможно е днес да се позоваваме на неговото изкуство за управление на човеците, но можем да се позовем на способността му  да мисли с мерките на реалността тогава, когато той е живял.

    На нас ни е нужен усет за действителността. Сега не би могло да се стремим към образците за най-доброто управление. Разумно е, търсейки правото на добро управление, да не мислим за най-доброто, а  за това, което е възможно днес.