Правото на добро управление и на добра администрация (щрихи и разсъждения)

Първоначално терминът „добро управление и добра администрация” започва да се употребява най-често в областта на политиката на устойчиво развитие, за да се обозначи разбирането, че публичните институции трябва да вземат своите решения, да управляват обществените ресурси и да гарантират човешките права без да допускат злоупотреби и корупция и като съблюдават върховенството на закона. С тази философия международните финансови институции, като Международния валутен фонд и Световната банка, още през 80-те години на ХХ век започват да обвързват своите помощи и заеми с изисквания за гарантиране на добро управление от държавите-бенефициенти.

Правата на гражданите по отношение на държавните власти и взаимообвързаността на доброто управление и спазването на човешките права е развито в редица конвенции и резолюции на органи на ООН.

Така например:

·         Чл. 2 от Международният Пакт за Гражданските и Политическите права;

·         Кодекса за поведение на Полицейските служители, приет от Общото събрание на ООН на 17 декември 1979 г. (Resolution 34/169);

·         Конвенцията срещу транснационалната организирана престъпност от 15 декември 2000 г.;

·         Конвенция срещу корупцията от 31 октомври 2003 г.;

·         Резолюция 2005/68 за Ролята на доброто управление за насърчаване и защита на човешките права (Комисия по човешките права на ООН).

Съветът на Европа отчитайки нарастващото значение на дейността на публичната администрация, а оттам и отражението й върху правата на гражданите, си поставя за задача да формулира мерки, които да подобрят положението на гражданина във всички процедури и действия, които го свързват с администрацията. С оглед на това се предлага приемането на правила, които да гарантират справедливост в отношенията между гражданите и административните органи. През 1977 г Комитетът на министрите на Съвета на Европа приема Резолюция 77 (31) за защитата на човека във връзка с актовете на администрацията. Смята се, че тази резолюция е първата значима стъпка за установяване на добрата администрация, като правна концепция, доколкото принципите, отразени в нея понастоящем са общоприети като същностни за правото на добра администрация. Следва да се отбележи, че в тази резолюция „добрата администрация” все още не е дефинирана като индивидуално право, а като задължително изискване към държавите, с оглед прилагането на посочените принципи.

Тази тенденция се задълбочава и Съветът на Европа приема серия от препоръки, формулиращи принципите на добрата администрация:

-          Препоръка No. R (80) 2 относно упражняването на дискреционна власт от административните органи;

-          Препоръка No R (87) 16 относно административните процедури, които засягат широк кръг лица;

-          Препоръка No R (2000) 10 за кодексите за поведение на публичните служители;

-          Препоръка (97) 7 от 1 април 1997 г относно местните обществени услуги и правата на техните ползватели.

-          Препоръка  (97) 24 от 6 ноември 1997 г относно двадесетте водещи принципа за борба с корупцията.

По-нататък, през 2003 г. Парламентарната асамблея на Съвета на Европа (ПАСЕ) приема Препоръка 1615 (2003) относно институцията на омбудсмана:

В т. 10, vi и vii от тази резолюция ПАСЕ препоръчва на държавите-членки на Съвета на Европа:

„vi. след изготвянето на примерен текст от Комитета на министрите, да въведат на конституционно равнище индивидуалното право на добра администрация;

vii. след изготвянето на примерен текст от Комитета на министрите, да приемат и прилагат кодекс на добрата администрация, който да бъде ефикасно разгласен сред обществеността, за да информира гражданите за техните права и легитимни очаквания.”

Принципът на добрата администрация е водещ за административната практика на Европейския съюз и задължава институциите на съюза да спазват определени правила за поведение в отношенията си с обществеността. Хартата за основните права на ЕС в чл. 41  установява правото на всеки човек на безпристрастно и справедливо административно обслужване в разумен срок. Съдът в Люксембург признава това право не само на всяко физическо лице, но и на юридическите лица на територията на ЕС.

Преди да бъде закрепено в Хартата, правото на добра администрация е наложено по пътя на съдебната практика на Съда в Люксембург и на Първоинстанционния съд на ЕС. На базата на договорите, създаващи Общността, в редица свои решения двете съдебни институции обосновават различни аспекти на правото на добра администрация, като подчертават значението на процедурните гаранции за правата на гражданите в противовес на административната дискреция.

В източниците на ООН се твърди, че изразът “добро управление” за пръв път е привлякъл широко политическо внимание след споменаването и използването му в две речи – на френския президент Митеран пред африкански лидери през м. май 1990 и Дъглас Хърд на следващия месец. Контекстът на тези речи е много конкретен – че икономическа помощ ще се раздава само на режими, осигуряващи добро управление, а под последното се разбира постъпателно развитие на западен тип демокрация и защита на правата на човека от страна на местните правителства.

Накратко, икономиката върви в единство с политиката и гражданския сектор и цялата тази комбинация представлява “доброто управление”. Такава е тенденцията в определенията на добро управление, дадени от Световната банка, Европейската банка за възстановяване и развитие и Резолюцията за правата на човека, демокрацията и развитието от 28.11.1991 г. на ЕО.

Понятието за добро управление и добра администрация от друга страна е старо колкото света и винаги, при това ежедневно, е привличало вниманието във всички цивилизации, общества и държави. Европейската цивилизация е силно ангажирана с това понятие. Римската рационалност влияе върху основите на западноевропейския стил на управление, а византийският опит – върху управленските принципи на изток. Правото на добро управление има своето популярно, разбираемо и непреходно изображение във фреските на ренесансовата община на град Сиена – “алегорията на доброто управление” от ХІV век.

Последните години на ХХ и началото на ХХІ век поставят доброто управление в нов контекст и в социално, и икономическо, и политическо, и законово отношение. Причините за това са разнообразни и допълващи се. Понятието за добро управление може да бъде изведено от класическия “триъгълник” пазар – държава – граждански сектор. Доброто управление има стопански, политически и социални измерения в тяхното неразкъсваемо единство. Всяка формула за обществен успех, изградена върху преекспонирането на един от тези сектори като база за благополучие е предварително обречена.

Практическият прочит на това право е във функционирането на системата. Ако гражданските и политическите права отговарят на въпроса КАКВО се гарантира на индивида във функционирането на системата, то правото на добро управление отговаря на въпроса КАК това може да се постигне.

Основните критерии за добро управление и добра администрация, са изведени в редица документи и актове на Съвета на Европа, Европейския съюз, ООН и международните финансови институции. Тези критерии, адаптирани от омбудсмана към българската обществена и институционална среда и потребности в неговия документ „Политики на омбудсмана на Република България”, са основни предпоставки за формирането на една компетентна и човечна администрация, работеща в услуга на гражданите и защитаваща обществения интерес:

а/ Върховенство на закона и на правата на човека.

б/ Прозрачност и ефикасност в работата на администрацията на всички нива.

в/ Отчетност на държавните и общинските органи.

г/ Гаранции за гражданското участие в процеса на вземане на решения.

д/ Равни възможности и приобщаване.

е/ Политика на съгласието и баланса на интереси в обществото.

Правото на добро управление и добра администрация е пряка превърната форма на изначалния принцип на народния суверенитет, върху който се изграждат всички други принципи на новата история на човечеството. Може да се обоснове връзката между народния суверенитет, публичното формиране на представителната власт и правото на изисквания и контрол над тази излъчена от народа власт. Така, че правото на добро управление и добра администрация е висше право, право на правата, производно от самата същност на съвременната обществено-политическа система. То съдържа в себе си в пряка или синтезирана форма повечето от останалите права. Ако действително равнището на понятието право на добро управление е толкова високо, неминуемо е всяко негово развитие и фиксиране да се отрази и в конституционната уредба.

Предизвикателство при разработване на понятието за право на добро управление и добра администрация не произтича толкова от неговата всепроникваща същност. Предизвикателството е по-скоро в това, че се налага понятието за добро управление и добра администрация да се преведе на езика на конкретните критерии и норми и да се формулират принципите за управленския капацитет.

 

Разбира се, дискусията би трябвало да стигне отвъд пределите на научността, за да заживее в разбираемата социална практика и отношенията между човека, неговите права и администрацията.