Становища и искания до конституционния съд

До омбудсмана на Република България постъпиха редица сигнали от граждани, граждански групи и организации, загрижени за съдбата на зелената система на София след приемането на новия общ устройствен план (ОУП) на Столичната община.

Воден от принципното си разбиране, че с плана на столицата и закона за неговото приемане се уреждат въпроси от голям обществен интерес, омбудсманът се самосезира и образува проверка по случая.

В хода на проверката бяха проведени редица срещи с граждани, инициативни комитети, независими експерти, представители на държавната и общинската администрация, общински съветници от Столичния общински съвет и много журналисти.

Наред с това, омбудсманът предприе една безпрецедентна и мащабна обществена инициатива за обсъждане на градоустройствените проблеми на столицата – организира в сътрудничество с различни граждански инициативни комитети и сдружения тринадесет открити дискусии с обществеността в единадесет столични района. Целта на тези дискусии беше да бъдат запознати гражданите с новия ОУП и да се даде възможност предложенията, критиките и идеите за неговото подобряване да бъдат обобщени и анализирани от институцията на омбудсмана, а в последствие и предложени на вниманието на Народното събрание и другите компетентни държавни и общински органи.

Впечатляващ факт е, че в тези дискусии взеха участие повече от две хиляди граждани, а също така и народни представители, главният архитект на София, съответните районни кметове, представители на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, общински съветници, представители на специализираните архитектурни среди. Това несъмнено показва обществената тежест на проведените обсъждания и предложенията, произтичащи от тях. За всички дискусии е воден пълен стенографски протокол.

Цялостният анализ на събраната при проверката на омбудсмана информация позволява да се направят някои констатации относно:

I.Спазването на правата на гражданите, гарантиращи участието им в процеса на приемане на ОУП на София.
II.Законосъобразността на процедурата при изработването на ОУП.
III. Позициите на участвалите в дискусиите по проекта за Закон за одобряване и прилагане на ОУП на Столичната община.
IV. Мненията на участвалите в дискусиите граждани относно градоустройствените предвиждания на ОУП.
V.Основни изводи.
VI.Препоръки.


I.Относно спазването на правата на гражданите, гарантиращи участието им при приемането на плана на София.

Омбудсманът на Република България счита, че планът е преминал през процедура, която не е позволила реално гражданско участие в обсъждането му на етап, в който все още са налице открити възможности за съобразяване с общественото мнение. Доколкото са провеждани обсъждания, те са били в главно в експертни среди. Единственото, открито за по-широката общественост обсъждане е проведено на 17.09.2002 г в сградата на Централната баня в София. Този начин на организиране на обществените обсъждания очевидно не е гарантирал пълноценно участие на гражданите в решаването на въпроси от жизнено значение за тях, каквито са градоустройствените въпроси и произтичащите от тях проблеми на околната среда.
Това право на гражданите е закрепено както в българското законодателство, така и в международноправните норми:

1)Правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда (чл.55 от Конституцията):

„Чл. 55. Гражданите имат право на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи. Те са длъжни да опазват околната среда”

2)Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда:

Конвенцията, известна още като Орхуска, изисква от възприелата я държава да:
„се стреми да подпомага ефективното участие на обществеността на подходящ етап и когато все още са налице открити възможности в подготовката от страна на държавните органи на нормативни актове с непосредствена изпълнителна сила и на други общоприложими правила със задължителна сила, които могат да имат значително въздействие върху околната среда. За тази цел следва да се предприемат следните мерки:
(a) да се установят достатъчни срокове за ефективно участие;
(b) да се публикуват или да бъдат направени публично достояние по друг начин проектоправилата;
(c) да се даде възможност на обществеността да направи своите коментари пряко или чрез представителни консултативни органи.
Резултатът от участието на обществеността се взема предвид в максималната възможна степен.”

3)Правото на гражданите да представят предложения и възражения, гарантирано от Закона за нормативните актове:

„Чл. 2а. (Нов - ДВ, бр. 55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003 г.) Лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган.”

4)Изискването на чл. 127 във вр. с чл. 121 от Закона за устройство на територията:

Според този текст общественото обсъждане на устройствен план в град като София може да бъде ефективно само, ако се проведе във всички 24 района на столицата.


В тази логика, омбудсманът смята, че независимо от факта, че ратификацията на Конвенцията от Орхус и промяната в Закона за устройство на територията са извършени след като процедурата по изработване и приемане на ОУП е започнала, те се случват в момент, в който тази процедура не е завършила и все още са налице възможности за реално участие на гражданите в решаването на въпроси от жизнено значение за тях.

II.Относно законосъобразността на процедурата за изработване на ОУП на София.

Резултатите от проверката на омбудсмана показват, че са налице някои пропуски в законово установената процедура за изработване на ОУП:

1.Липсва съществен елемент от фактическия състав на процедурата по изготвяне и приемане на общ устройствен план на София съгласно действащия закон, а именно:

Няма решение на Министерския съвет за определяне на перспективния период, в който се прилага новият общ устройствен план на Столичната община, обема, съдържанието и фазите на проектирането му съгласно разпоредбата на § 10, ал. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за одобрение и приложение на общия градоустройствен план на София (ДВ, бр. 41 от 1998 г., изм., бр. 1 от 2001 г.).


2.Налице са промени в ОУП, настъпили след приемането му от СОС през 2003 г. В хода на проверката редица граждани и организации посочиха като примери за това гробището край Бусманци, парк „Възраждане”, трасето на метрото до ж.к. „Дружба”. За някои от тези нерагламентирани изменения на плана в администрацията на омбудсмана са постъпили и писмени жалби.

III.Позиции на участвалите в дискусиите по проекта за Закон за одобряване и прилагане на ОУП на Столичната община.

В рамките на организираните от омбудсмана открити публични дискусии бяха изразени редица критични мнения към текстовете на законопроекта. Сходни констатации и критики се съдържат и в експертните становища на Консултативния съвет по законодателството при 40-то Народно събрание и на неправителствената организация „Институт по нормотворчество”.

Споделяйки голяма част от критиките на гражданите и експертите към законопроекта, омбудсманът счита, че:

1.Законопроектът надхвърля своя предмет - да одобри общия устройствен план на столицата и специфичните правила и норми към него. Вместо това се урежда по-широк кръг отношения, несвързани пряко с целта му.

2. Законопроектът предвижда застроителни режими, различни от общия режим за страната, които изискват внимателна преценка на обосноваността им от гледна точка на обществения интерес.

3.Насполучливо е предвиждането да се променят административно-териториалните граници на София като се включат части от землища на съседни общини в отклонение от реда, предвиден в чл.136, ал.2 от Конституцията и чл.28 от Закона за административно-териториалното устройство на Република България, а именно след провеждането на местен референдум.

4.Законопроектът съдържа норми, изцяло извън неговия предмет, като с тях се предоставят права или въвеждат задължения на органи на местното самоуправление извън техните правомощия, уредени в Конституцията и Закона за местното самоуправление и местната администрация. Такива, например, са нормите в Глава шеста от законопроекта - „Органи за координация”. В тази глава се създава като орган за координация – Столична агломерация с функции изцяло извън предмета на закона, несъответстващи и на уредбата в Закона за регионално развитие и Закона за устройство на територията. Така се нарушават и конституционните принципи за самоуправление на местните общности, както и ратифицираната от Република България Европейска харта за местно самоуправление. Общ принцип, произтичащ от тези актове е, че сдружаването на общините може да става само на доброволен принцип, а не по силата на закон.

5.Намалява се степента на защита на зелените площи в сравнение с разпоредбите на Закона за устройство на територията. Тези норми бяха приети от Народното събрание през 2004 г, за да ограничат застрояването на зелени площи най-вече в София.

6.Подлежи на задълбочена преценка как да бъде преодолян чл. 84, т. 1 от Конституцията, който предвижда законите и техните изменения да се приемат от Народното събрание. Сегашният законопроект, с който ще се одобри ОУП на София, в същото време предвижда бъдещите изменения на плана да се извършват не от парламента, а от други органи с административни актове!

7.Нецелесъобразно в законопроекта е разширен кръгът на основанията за изменение на ОУП в сравнение с предвидените в Закона за устройство на територията, което намалява стабилността на плана като основа за дългосрочно развитие на столицата.

8.Предвидените правила и нормативи за застрояване на жилищните комплекси ще доведат до тяхното преуплътняване и ще нарушат комплексният характер на тези територии като органично цяло.

9.Не са предвидени надеждни гаранции за справедливото обезщетяване на собственици, чиито земи са предвидени за зелени площи.


IV.Мнения на участвалите в дискусиите граждани относно градоустройствените предвиждания на ОУП.

Голямата част от участниците в публичните дискусии, изразиха мнение, че общият устройствен план не е познат на широката общественост в София. Същевременно активността в обсъжданията показва, че интересът на гражданите към предвижданията на плана е значителен. Въпреки добросъвестните разяснение на главния архитект на София и неговия екип, чрез една среща в даден район е трудно да се информират присъстващите за детайлите в градоустройството. Независимо от това, могат да се изведат няколко основни въпроса, които тревожат обществеността:

Като недостатък се изтъква нереалистичното предвиждане за какво население е изготвен плана. В самия проект, за който се твърди, че е изготвен въз основа на данни от преброяването от 2001г., се прави прогноза, че според най-оптимистични предвиждания населението на София през 2020 г ще наброява 1 390 000 души. Още днес, обаче, през 2006 г, регистрираните с настоящ адрес в столицата граждани възлизат на 1 377 000. В резултат на това нарастване на населението, с по-бързи от предвидените темпове, посочените в ОУП показатели за зелени и свободни площи на един жител значително ще се влошат. Този факт основателно поставя въпроса в състояние ли е планът да поеме темповете, с които София се разраства, ще осигури ли транспортни връзки, жизнена среда, въздух и планираните по 35 кв.м зелени площи на всеки жител?

Създават се предпоставки за преуплътняване на жилищните комплекси, нарушаване на тяхната органична цялост и влошаване на жизнените условия в кварталите.

Нарушава се природосъобразната връзка на Витоша с града чрез застрояване на т.нар. зелени клинове и подвитошките територии.

Редица предвиждания на транспортно-комуникационната система на града ще доведат до влошаване на условията на живот, например – автомагистрала „Люлин”, Западна тангента, Крайречен булевард, летището и др.

Не са предвидени нови терени за спорт и спортни съоръжения в жилищните комплекси.

Планът не решава по задоволителен начин въпроси от изключителна важност за столицата, каквито са терените за сметища и за нови гробища.

V.ОСНОВНИ ИЗВОДИ:

Проверката на омбудсмана установи редица пропуски в процедурата за изготвяне на плана, несъвършенства на текстовете на законопроекта и на градоустройствените предвиждания на плана. Отчитането на тези пропуски и несъвършенства поставя въпроса за целесъобразността от приемане на законопроекта и общия устройствен план на Столичната община.

От друга страна обаче, не може да бъде отхвърлена тезата, потвърждавана и от редица експерти, браншови и граждански организации, че неприемането на плана и закона за неговото прилагане води до нестабилност и възпрепятства териториалното развитие на София. Заслужават внимание и мненията, че връщането на законопроекта и плана ще доведе до значителни разходи на средства и време за изработването на нов план. Категорични становища за приемане на законопроекта, в отговор на наши запитвания, дадоха Министерството на регионалното развитие и Министерството на околната среда и водите. Тази теза се поддържа и от Столична община.

В хода на проверката на омбудсмана ясно се очертаха две различни виждания за съдбата на законопроекта. Според едното е необходимо връщане на законопроекта и плана на вносителя с цел неговото подобряване. Второто гледище настоява за приемане в кратки срокове и изключва възможността за корекции в парламента на графичната част на общия устройствен план поради експертния характер на материята. Зад всяко от двете виждания стоят значителен брой граждански и професионални организации, експерти и институции.

Разумът изисква да се намери такова фактическо и законодателно решение, което съчетава в най-висока степен необходимостта от динамично и възходящо социално – икономическо развитие на столицата и от най-благоприятна жизнена среда.

Намирането на баланс между тези различни гледища е въпрос на зрялост и надмощие на обществения интерес за законодателя – Народното събрание. От една страна, да отговори на очакванията за приемане на закона в рамките на текущата парламентарна процедура, а от друга, да отстрани несъвършенствата на законовите текстове и да създаде предпоставки за съобразяване на графичната част на плана с обоснованите и справедливи обществени критики и искания.

Воден от разбирането си, че въпроси с такова обществено значение трябва да бъдат решавани като максимално се отчита обществения интерес, омбудсманът на Република България потърси разумно и взаимноприемливо решение, около което да се обединят заинтересованите държавни институции и граждански организации. База за това му дава и чл. 19, ал. 1, т. 5 от Закона за омбудсмана, който оправомощава институцията да „посредничи между административните органи и засегнатите лица за преодоляване на допуснатите нарушения и примирява позициите им”.

Този подход, както и конкретните препоръки на омбудсмана в предварителен порядък получиха и подкрепата на главния архитект на Столичната община, квалифицирани браншови организации и на редица от гражданските организации, ангажирани с проблема.

В този ред на мисли, препоръките на омбудсмана преследват три основни цели:

а) Да отговорят на оправданите очаквания за скорошно приемане на закона, което да внесе повече прозрачност, стабилност и предвидимост в териториалното развитие на София.
б) Да подпомогнат усъвършенстването на текстовете на законопроекта и приложенията към него в съответствие с гражданските искания и експертните становища.
в) Да предложат законов механизъм за подобряване в обозрими срокове на градоустройствените предвиждания на плана в съзвучие с исканията на обществеността.

VI. П Р Е П О Р Ъ К И :

Омбудсманът счита, че при обсъждането на законопроекта за одобряване на ОУП на Столичната община следва да се имат предвид следните конкретни препоръки:

1.Необходимо е решително подобряване на законопроекта за одобряване на ОУП, така че да се отчетат обществените очаквания и обоснованите експертни мнения.

В тази насока е наложително при по-нататъшното обсъждане на законопроекта да се вземат предвид следните принципни съображения:

Обхватът на законопроекта следва да бъде ограничен до неговата непосредствена цел – одобряване и прилагане на ОУП.
Необходимо е да се прецени всестранно дали планът на София да се одобрява от Народното събрание или това да става с акт на Министерски съвет или други органи. В този, втория, случай, би следвало да се внесе изменение в чл.127, ал7 от ЗУТ, който понастоящем задължава парламента да приема ОУП на София. По този начин ще се избегне противоречието с чл. 84, т. 1 от Конституцията, който предвижда законите и техните изменения да се приемат единствено от Народното събрание.
Отклонения от общия за страната режим на устройството на територията и режимите на урегулиране и застрояване, да се допускат само в посока на завишени изисквания в защита на обществения интерес, схванат като съчетание на интензивно социално-икономическо развитие на столицата и подобряване и съхраняване на жизнената среда. По този начин ще се ограничат възможностите администрацията да прилага застроителни режими, различни от общия режим за страната, както и опасностите от административен произвол и корупция при прилагането на плана.
Законът за одобряване на ОУП трябва да бъде съобразен със Закона за административно-териториалното устройство на Република България и Закона за местното самоуправление и местната администрация. По-конкретно:
Целесъобразно е да отпадне Глава шеста – „Органи за координация”. В тази глава се създава като орган за координация – Столична агломерация с функции изцяло извън предмета на закона, несъответстваща и на уредбата в Закона за регионално развитие и Закона за устройство на територията.
Промяна на административно-териториалните граници на София, с която се включват части от землища от съседни общини, да се извършва само след провеждане на местен референдум при спазване на Конституцията и Закона за административно-териториалното устройство на Република България.

Целесъобразно е да се запази строгият ограничителен режим за застрояване на зелените площи, възприет от ЗУТ, като отпаднат допълнително въведените в законопроекта възможности за застрояване в зони и терени от зелената система.
Редът за изменение на ОУП да гарантира прозрачност при промените му и пълноценно гражданско участие в процедурата.
Нужна е корекция на правилата и нормативите за застрояване на жилищните комплекси, които да допринесат за запазване на характера на кварталите като цялостни комплекси с техните междублокови пространства, със зелените зони, с детските и спортни площадки и да не допускат преуплътняване при преструктурирането им. Това разбиране би следвало да се доразвие при разработването на подробните устройствени планове на кварталите.
Трябва да се предвиди ефикасен механизъм за справедливо обезщетяване на собствениците на земи, които се отреждат за зелени площи, включително и да се помисли за използване на възможностите на държавния бюджет.

2.Необходими са подобрения в градоустройствените предвиждания на ОУП в съответствие с преобладаващия обществен интерес.

Приемането на законопроекта в текущата парламентарна процедура без да се отчитат справедливите искания на обществеността крие рискове от одобряването на един план, който се приема нееднозначно (противоречиво) от гражданите. Нещо повече, редица предвиждания на плана категорично се оценяват като неприемливи от гледище на обществения интерес /виж по-горе т. IV/.

Ето защо е необходимо чрез законодателни средства да се предвиди подобряване на графичната част на плана. В тази връзка омбудсманът предлага Народното събрание да възложи на Столичната община в срок от една година от приемането на закона да проведе обществени обсъждания на ОУП, въз основа на които планът да бъде подобрен и съобразен със справедливите искания на гражданите в максималната възможна степен. Добре е парламентът да обсъди необходимостта от обвързване на това изменение със строителна забрана в защита на зелените площи.

Още повече са необходими широките обществени дискусии, участието на обществеността и съблюдаването на принципите на откритостта и прозрачността при изработването на подробните устройствени планове на територията в столицата.

* * *

Омбудсманът намира за положително предложението на парламентарната Комисия по жалби и петиции на граждани при 40-то НС, отразено в нейно решение от 06.07.2006 г - да бъде създаден Обществен съвет към институцията на омбудсмана във връзка с обсъждания законопроект за одобряване на ОУП, с участието на широк кръг представители на гражданските организации и експерти. Вече сa предприети конкретни стъпки за създаването на такъв Обществен съвет, като целта е обобщените от него предложения да бъдат представени в Народното събрание в периода между двете четения на законопроекта. Без съмнение това ще допринесе за по-пълно отчитане на обществения интерес и по-широката обществена база за приемането на този законопроект.


Омбудсман на Република България

Гиньо Ганев


3 август 2006 г.
София

Настоящето Становище е изготвено на основание чл. 19 от Закона за омбудсмана и чл. 24 от Правилника за организацията и дейността на омбудсмана. То се изпраща на Народното събрание, Министерския съвет, Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Столичната община, както и всички граждански комитети и сдружения, които са се обърнали към омбудсмана по разглежданите в него въпроси.