Становища и искания до конституционния съд

До омбудсмана на Република България постъпи сигнал от група граждани - Екатерина Бончева, Михаил Константинов, Иво Драганов и Методи Андреев (вх. № 1596 от 31.05.2006 г), в който се твърди, че в нарушение на действащата конституционна и законова уредба, както и на международните актове в областта на правата на човека, „документите от архивите на бившата Държавна сигурност и всички нейни поделения са закрити за обществеността”.

По този повод омбудсманът образува проверка за изясняване на следните основни въпроси:

- какво е правното положение на архива на тоталитарните тайни служби, съгласно действащото законодателство в България;
- по какъв начин е уредена тази проблематика в други държави от Централна и Източна Европа;
- има ли необходимост от усъвършенстване на действащата нормативна уредба, включително чрез приемане на нова законодателна уредба за достъп до архива на тоталитарните тайни служби.

В хода на проверката омбудсманът проведе поредица от срещи и се запозна с вижданията на множество граждански групи, организации и независими експерти, ръководители на служби за сигурност, народни представители от 40-то Народно събрание, които са вносители на законопроекти за разкриване на „досиетата” или членове на парламентарната Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред, с представители на МВР и Министерството на отбраната, на Съвета по сигурността при Министерския съвет и на Държавната комисия по сигурността на информацията.

На тази основа и в резултат на задълбочените проучвания, извършени от институцията на омбудсмана, се правят следните констатации и изводи:

І. Относно правното положение на архива на тоталитарните тайни служби, съгласно действащото законодателство в България.

1. Принцип, установен и от международноправните актове, и от българското законодателство е, че гражданите имат право на достъп до цялата информация, съхранявана от публичните институции. Изключение от този принцип може да се въвежда само със закон по отношение на информация, представляваща държавна или друга защитена тайна.
Свободата на информацията и правото на достъп до информация, съхранявана от публичните институции е установено в чл. 41 от Конституцията, като част от системата на т.нар. комуникационни права, регламентирани в чл.чл. 39, 40 и 41.

Чл. 41. (1) Всеки има право да търси, получава и разпространява информация. Осъществяването на това право не може да бъде насочено срещу правата и доброто име на другите граждани, както и срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала.
(2) Гражданите имат право на информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес, ако информацията не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права.

Съдържанието на тези права, и в частност на достъпа до информация, е предмет на тълкувателно Решение № 7 по к.д № 1 от 1996 г. на Конституционния съд. В това свое решение КС приема, че на базата на правото на свобода на информация държавата е длъжна законодателно да регламентира достъпа до информация, както по отношение на т.нар. „активна прозрачност” – т.е. задължението на държавните органи да публикуват официална информация, така и относно т.нар. „пасивна прозрачност” – т.е. задължението да се осигури достъп до източници на информация.
Българската конституционна уредба на правото на достъп до информация е проекция на международноправните норми и принципи, установени в:
- чл. 19 от Всеобщата декларация за правата на човека (приета и провъзгласена с резолюция 217А (III) на Общото събрание на ООН от 10.12.1948 г):
- „Чл.19. Всеки човек има право на свобода на убеждение и на изразяването му; тази свобода включва правото безпрепятствено да се придържа към своите убеждения, както и правото да търси, да получава и да разпространява информация и идеи чрез всички средства и без оглед на държавните граници.”
- чл. 19 от Международния пакт за гражданските и политическите права (Ратифициран с Указ № 1199 на Президиума на Народното събрание от 23.07.1970 г. - ДВ, бр. 60 от 1970 г. В сила за България от 23.03.1976 г., обн. ДВ., бр. 43 от 28.05.1976 г.) :
- „Чл.19. (1) Никой не може да бъде обезпокояван за убежденията си.

(2) Всяко лице има право на свобода на словото; това право включва свободата да търси, да получава и да разпространява сведения и идеи от всякакъв вид, независимо от границите, било устно, писмено, печатно или като произведение на изкуството или чрез каквото и да е друго средство по свой избор.

(3) Упражняването на правата, предвидени в точка 2 на този член, е свързано със специални задължения и отговорности. Следователно то може да бъде подложено на известни ограничения, които трябва обаче да изрично предвидени от закона и които са необходими:
a) за зачитане на правата или на доброто име на другите;
б) за защита на националната сигурност, на обществения ред, на народното здраве или морал.”

- чл. 10 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (Обн., ДВ , бр. 80 от 02.10.1992 г) :

- „Чл.10. 1. Всеки има право на свобода на изразяването на мнения. Това право включва свободата да отстоява своето мнение, да получава и разпространява информация и идеи без намесата на държавните власти и независимо от границите. Този член не забранява на държавите да въвеждат разрешителен режим за дейността на радио- и телевизионните компании и производителите на кинематографична продукция.
2. Ползването на тези свободи, доколкото е съпроводено със задължения и отговорности може да бъде обусловено от процедури, условия, ограничения или санкции, които са предвидени от закона и са необходими в едно демократично общество в интерес на националната и обществената сигурност, териториалната цялост за предотвратяване на безредици или на престъпления, за защитата на здравето и морала, както и на репутацията или на правата на другите, за предотвратяване на изтичането на секретна информация или за поддържане на авторитета и безпристрастността на правосъдието.”

В тази насока е и Препоръка R(81)19 на Комитета на министрите на Съвета на Европа от 25.11.1981 г., която установява принципите на правото на достъп до информация.

2. Архивите на бившата Държавна сигурност са извадени от кръга на информацията, съставляваща държавна тайна с Решение на Народното събрание от 13 октомври 1994 г. относно сведенията за организацията, методите и средствата при изпълнението на специфичните задачи на органите на Държавна сигурност, както и агентурната информация на тези органи.

Това решение обаче не предвижда никакви процедурни правила, позволяващи реално да се осъществява правото на гражданите на достъп до тази информация.

3. През 1997 г. се приема Закон за достъп до документите на бившата Държавна сигурност и бившето Разузнавателно управление на Генералния щаб, с който се урежда достъпа, разкриването и използването на информация, съхранявана в документите на бившата ДС и Разузнавателното управление на Генералния щаб, включително техните предшественици и правоприемници.

4. Този специален ред за достъп до архива на тоталитарните тайни служби е отменен през 2002 г със Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ). С този нов закон се създава цялостен и съобразен с изискванията и стандартите на Европейския съюз и НАТО ред за създаване, обработване и съхраняване на класифицирана информация и предоставяне на достъп до нея. В обхвата на закона попадат и документите на бившите Държавна сигурност и Разузнавателно управление на Генералния щаб.

По отношение на тези документи обаче законово установените процедури и правила за съхранение и достъп не са спазени стриктно от институциите, в които се съхраняват – МВР, Министерството на отбраната и Националната разузнавателна служба.

По-конкретно:

В § 9 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗЗКИ се намалява срока на защита на редица документи, като е предвидено, че изготвените до влизането в сила на този закон материали и документи, обозначени със степени на секретност "Строго секретно от особена важност", "Строго секретно" и "Секретно", се считат за обозначени с нива на класификация за сигурност съответно "Строго секретно", "Секретно" и "Поверително". Установените срокове за защита са съответно 30, 15 и 5 години и се броят от датата на създаването документите.

Наред с това е предвиден и срок от една година от влизането в сила на ЗЗКИ, в който ръководителите на всички държавни органи (наричани в закона “организационни единици”) са били длъжни да преразгледат и приведат в съответствие с изискванията на закона и нормативните актове по неговото прилагане всички материали и документи, съдържащи класифицирана информация. Този срокът е изтекъл през м. май 2003 г.

Според принципите, установени със ЗЗКИ, достъп до класифицирана информация могат да имат само лица, получили разрешение за достъп при спазване на принципа „необходимост да се знае“ (чл. 3, ал. 1, ЗЗКИ). След изтичане на сроковете за защита обаче нивото на класификация се премахва и достъпът до информацията се осъществява по реда на Закона за достъп до обществена информация (чл. 34, ал. 1, ЗЗКИ).

5. По силата на посочените законови разпоредби е видно, че срокът на защита на документите на бившите ДС и РУГЩ е изтекъл. Държавните органи, които съхраняват тези документи са били длъжни, съгласно изискванията на чл. 33, ал. 2-4 от ЗЗКИ:

а/ в срок от една година от изтичането на срока на защита да предоставят информацията на Държавния архивен фонд, освен ако специален закон не предвижда друго (такъв специален закон, предвиждащ отклонение от това нормативно установено задължение няма),

или,

б/ със заповед на ръководителя на съответния държавен орган да назначат комисия, която да даде заключение коя информация няма историческо, практическо или справочно значение и да предложи на Държавната комисия по сигурността на информацията такива документи и материали да бъдат унищожени.

Дейността на комисиите, посочени в б.“б” е по-детайлно регламентирана в чл. 120, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗЗКИ. Според тази разпоредба, най-малко веднъж на две години тези комисии следва да правят оценка и да дават заключение коя информация с изтекъл срок за защита има историческо, практическо или справочно значение и предлагат да бъде предадена в архив или правят предложение за унищожаване на материали с изтекъл срок на класификация, които няма да се предават в архив.

Между другото, трябва да се подчертае, че посочените разпоредби на ЗЗКИ се отнасят въобще до всички документи на службите за сигурност с изтекъл срок на защита, а не само до документите на тоталитарните тайни служби.

Поради неизпълнението на посочените законови изисквания от страна на органите, които съхраняват архива на тоталитарните тайни служби, Държавната комисия по сигурността на информацията не е могла да упражни правото си по чл. 34, ал. 2 от ЗЗКИ и евентуално да удължи срока на защита на онези документи, за които прецени, че засягат националните интереси. Следователно, съгласно чл. 34, ал. 3 от ЗЗКИ, след като срокът на защита е изтекъл и нивото на класификация на тези документи вече е премахнато, то достъпът до тази информация следва да се осъществява по реда на Закона за достъп до обществена информация.

Всичко това се потвърждава и от съдебната практика. Така например, в Решение № 4046 от 04.05.2004 г. на Върховния административен съд – петчленен състав, с което се отменя като незаконосъобразен мълчаливият отказ и последвалият го изричен отказ на министъра на вътрешните работи да предостави достъп до обществена информация от архивните фондове на МВР по тема «Дейността на Георги Марков в чуждестранните радиостанции, проследявана от Държавна сигурност». С това решение ВАС е задължил министъра да предостави «достъп до архивните фондове на МВР по исканата обществена информация».

В мотивите към цитираното Решение на ВАС се отбелязва:

«Касае се до искане за обществена информация, съхранявана от държавен орган, свързана с обществения живот в Република България, даваща възможност на гражданите на държавата да си създадат собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. По силата на чл. 4, ал. 1 от Закона за достъп до обществена информация, всеки български гражданин има право на достъп до обществена информация при условията и по реда на този закон, освен ако в друг закон е предвиден специален ред за търсене, получаване и разпространение на такава информация. При липсата на други правила в тази насока, установени в Закона за МВР, и при условие, че с исканата информация не се засягат права на трети лица, националната сигурност, обществения ред, здравето и морала и тя не е класифицирана информация, представляваща държавна или друга защитена тайна, предвидена със Закона за защита на класифицираната информация, правото на достъп до обществена информация е неограничено.»

По-нататък в цитираните мотиви се посочва, че:

«При евентуалната липса на информацията в архивните фондове на МВР към момента на искането, в съответствие с чл. 32, ал. 1 от Закона за достъп до обществена информация, административният орган е задължен да извърши задълбочена проверка за местонахождението на същата и да препрати заявлението до органа, съхраняващ исканата информация».

В този дух е и Решение от 14.03.2006 г на Софийски градски съд по а.х.д. № С-31/2005 г, с което отменен отказа на Националната разузнавателна служба да предостави информация относно дейността на специализираните служби на НРБ в периода 1971-1979 г във връзка с убийството на писателя Георги Марков.

6. От институциите, които съхраняват архива на бившите ДС и РУГЩ единствено Министерството на вътрешните работи е приело правила за достъп до наличната документация - Инструкция № I – 113/24.06.2002 г. за реда за достъп до информация, съдържаща се в документите от архивните фондове на МВР на основание чл. 125 „б“, ал. 3 от отменения Закон за МВР.

7. Законът за защита на личните данни (ЗЗЛД) не създава нормативни пречки за разкриване на архива на тоталитарните тайни служби.

С измененията от декември 2005 г обхватът на този закон беше променен. Значение за разглежданата проблематика имат следните изменения:

а/ отменен беше текстът на чл. 2, ал. 2 от Закона за защита на личните данни, който гласеше:

„(2) Разпоредбите на този закон се прилагат и по отношение на личните данни за физическите лица, свързани с участието им в граждански дружества или в органите за управление, контрол и надзор на юридическите лица, както и при изпълняването на функции на държавни органи”.

б/ след измененията чл. 4, ал. 1, т. 1 и 5 предвижда, че обработването на лични данни е допустимо, когато е необходимо за изпълнението на задача, която се осъществява в обществен интерес;

в/ чл. 4, ал. 2 от ЗЗЛД се предвижда, че събиране и обработка на лични данни е допустимо и «когато то се извършва единствено за целите на журналистическата дейност, литературното или художественото изразяване, доколкото това обработване не нарушава правото на личен живот на лицето, за което се отнасят данните».

г/ Следва да се отбележи, също така, че закрилата на личните данни не означава заличаване на имената, посочени в документите, тъй като те не съставляват лични данни по смисъла на закона. Доколкото има подлежащи на закрила лични данни в т.нар.досиета, те са ЕГН, адрес и др.под.

На тази основа, омбудсманът счита, че действащият режим на защита на личните данни не възпрепяства разкриването на документи от архива на тоталитарните тайни служби, защото:

а/ Съгласно Конвенция № 108 на Съвета на Европа за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни (обн., ДВ, бр.56 от 2002 г в сила от 1.01.2003 г) правото на защита на личните данни включва и правото на достъп на едно лице до личните данни, които се събират за него. В този дух е и чл. 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи.

В съзвучие с тези международни норми, чл. 26, ал. 1 от ЗЗЛД предвижда, че всяко физическо лице има право на достъп до отнасящи се за него лични данни.

Правото на достъп на лицето до данни, които са събирани за него от тоталитарните тайни служби в Централна и Източна Европа е мотивирано и в Решение на Европейския съд по правата на човека от 4.05.2000 г. по делото Rotaru v Romania.

Следователно, всеки гражданин има право на достъп до личните данни, които тоталитарните служби са събирали за него, при условие, че документите, които ги съдържат не представляват класифицирана информация.

б/ Няма пречка архивите на тоталитарните тайни служби да се разкрият и с оглед правата на трети лица, тъй като чл. 35, ал. 1, т. 1 от ЗЗЛД предвижда, че администраторите на лични данни могат да предоставят лични данни на трети лица при наличие на едно от основанията, посочени в чл. 4 от закона. Такова основание за предоставяне на лични данни на трети лица в случая е предвидено в т. 5 от чл. 4, а именно - «за изпълнението на задача, която се осъществява в обществен интерес». С други думи, по отношение на кадровия състав, нещатните струдници, а също и третите лица, за които съществува информация в документите на ДС, ЗЗЛД допуска достъп и предоставяне на лични данни «за изпълнението на задача, която се осъществява в обществен интерес».

Осигуряването на достъп до архива на бившите ДС и РУГЩ, чийто срок на защита е изтекъл, съгласно ЗЗКИ, определено е задача от обществен интерес. В тази посока са и мотивите към Решение № 14 от 30 май 2001 г. на Конституционния съд: „...разкриване имената на българските граждани, които са сътрудничили на бившата Държавна сигурност или на бившето Разузнавателно управение на Генералния щаб, не накърнява тяхното добро име, чест и достойнство, защото с дейността, която те са осъществявали като сътрудници, са предрешавали съдбата на хиляди невинни хора. Справедливостта като друг основен принцип в правото налага обществото да знае кои са обслужвали репресивните органи, кои са съучастници в преследването и репресиите върху хиляди невинни хора“.

в/ Кадровият състав и нещатните сътрудници на ДС са осъществявали дейността си при и по повод на изпълнението на функциите на ДС като държавен орган по ред, предвиден в тогавашната нормативна уредба и вътрешните правила на този държавен орган. След отмяната на посочения по-горе текст от ЗЗЛД, който разпростираше защитата на личните данни и върху физическите лица при изпълняването на функции на държавни органи, няма нормативна пречка за обработка на личните данни на тази лица, включително чрез разгласяване и разпространение на техни лични данни, съдържащи с в документите на ДС.

8. Осигуряването на достъп до архива на ДС ще бъде и в духа на Резолюция № 1096 (1996) на ПАСЕ за мерките за разрушаване наследството на бившите комунистически тоталитарни системи, в която между другото се посочва и:

„9. Асамблеята приветства отварянето на архивите на секретните служби за публична проверка в някои бивши комунистически тоталитарни страни. Тя съветва всички страни, за които става дума, да дадат възможност на засегнатите лица да проверяват, при молба от тяхна страна, досиетата, които бившите секретни служби са водили за тях.”
* * *
Вземайки предвид така очертаното правно положение на архива на тоталитарните тайни служби, омбудсманът на Република България счита, че неизпълнението на законово установените процедури за работа и декласификация на архива на тоталитарните тайни служби представлява проява на лоша администрация от страна на държавните органи, които съхраняват този архив.

Независимо от обективните затруднения, които се изтъкват от страна на тези държавни органи, изразяващи се най-вече в недостиг на административни и организационни ресурси, позволяващи ефикасното и своевременно извършване на тази огромна по обем дейност, те са били длъжни най-малкото да предложат конкретни административни мерки или идеи за промени в нормативната уредба, така че законът да бъде спазен. А оттам и правото на гражданите на достъп до информация, съхранявана от публичните институции, да бъде ефикасно гарантирано и общественият интерес защитен.

ІІ. Кратък преглед на достъпа до архива на тоталитарните тайни служби в други държави от Централна и Източна Европа.

Разкриването на архива на тоталитарните тайни служби е извършено със закон в редица държави от Централна и Източна Европа – Румъния, Унгария, Чехия, Словакия, Полша, Германия (по отношение на архива на ЩАЗИ).

В Румъния от 1999 г. действа Закон за достъп до личните досиета и разкриване на Секуритате като политическа полиция. Според този нормативен акт всеки румънски гражданин, пребиваващ в страната или в чужбина, медиите, политическите партии, неправителствените организации, публичните власти и институции имат правото да бъдат информирани по тяхно искане за принадлежността към Секуритате на лицата, които заемат държавни длъжности по списък, посочен в самия закон. Списъкът включва президента, представителите на законодателната и на изпълнителната власт на всички нива, на органите на местното самоуправление, съдилищата, дипломатическите представителства и др., както и редица публични фигури, като ръководителите на обществени и частни медии, румънската академия на науките, вероизповеданията и пр. За прилагането на закона е създаден Национален съвет, като независим орган, контролиран от парламента. Този орган се състои от 11 члена, избрани от парламента по предложение на парламентарните групи.

В Унгария през 1994 г се приема Закон № 24 за контрол, разкриване и предаване в архив на досиетата на секретните служби, по силата на който е създаден държавен орган, контролиран от парламентарната комисия по национална сигурност. Този орган извършва преглед на архива на службите от тоталитарния период, отнасящ се до дейността им на територията на страната.

През 2003 г. се приема нов Закон № ІІІ „По разкриване дейността на секретните служби на комунистическия режим и създаване на исторически архиви на унгарската държавна сигурност”. Целта е да бъде окончателно решен въпроса с лицата, свързани с бившите служби и техните дела за периода 1944-1990 г. Съгласно този закон е създадена независима комисия от трима членове – представители на правителството, на унгарската академия на науките и на асоциацията на историците. Тази комисия извършва преценка кои дела следва да бъдат предадени в архив.

В Чехия законодателството гарантира на всеки гражданин достъп и използване на архивите на тоталитарните тайни служби. Със закон № 140/1996 г. всички дела, създадени преди 1 януари 1990 г са обявени за декласифицирани, а през 2002 г. се дава право декласифицирани дела отново да бъдат засекретявани, ако това е в интерес на националната сигурност или на безопасността на лица и имущество.

В Словакия със закон от 2002 г. се създава Институт за национална памет и се урежда реда за разкриване и използване на документите на тайните служби на Третия Райх, на Съветския съюз и на Словакия и Чехословакия, създадени в периода 18 април 1939 г до 31 декември 1989 г, свързани с: престъпления на нацизма и на комунизма; престъпления срещу мира и човечеството; политически репресии и др. Борда на директорите на Института се назначава от парламента, правителството и президента. Законът задължава словашкото МВР, Министерството на правосъдието, Министерството на отбраната и Словашката разузнавателна служба да предадат всички документи за дейността на тоталитарните тайни служби на Института за национална памет в осем месечен срок.

През 1998 г в Полша се прие закон за създаване на Институт за национална памет – Комисия за преследване на престъпленията срещу полската нация. Този орган отговаря за събиране и огласяване на документи на полските секретни служби от времето на комунистическия режим. Разкриването на данни за принадлежност на лица, заемащи висши държавни длъжности към тоталитарните тайни служби в периода 22 юли 1944 – 10 май 1990 г. се извършва по силата на закон от 2001 г, предвиждащ лустрационни процедури. В ход са нормативни промени, съвсем скоро ще бъде приет нов закон за достъп до архива на тоталитарните тайни служби и доколкото може да се съди от публикувани информации, режимът ще бъде още по-либерализиран и радикализиран спрямо досегашния.

В Германия всеки гражданин има право да подаде запитване до Федералния комисар дали архивите съдържат лични данни за него. Ако е така, лицето има право да получи информация, на достъп до документите и на копие от тях.

ІІІ. Относно принципните постановки в една бъдеща законодателна уредба на достъпа до архива на тоталитарните тайни служби.

Омбудсманът на Република България смята, че в резултат от неизпълнението на произтичащите от действащата законова уредба задължения, институциите, които съхраняват архива на тоталитарните тайни служби накърняват свободата на информацията, която е конституционно установен принцип. Създаде се и твърде противоречива практика на различните институции. Така например, в последно време МВР предоставя на граждани достъп до информация от архива бившата Държавна сигурност, който съхранява, докато други ведомства, като Министерството на отбраната и Националната разузнавателна служба, отказват да предоставят такъв достъп.

За да се преодолеят от една страна обективните затруднения по обработването на този архив, а от друга страна и противоречивата практика на институциите, е наложително да се приеме нов регламент, който да създаде възможности за реален достъп на всеки гражданин и на обществеността до тези документи.

В тази логика омбудсманът оценява положително политическата воля, изразена от Народното събрание с приемането на първо четене на три законопроекта, които независимо от своите нюанси съдържат и редица сходни идеи.

Воден от своето принципно разбиране, че за решаването на този проблем е нужен траен и широк обществено-политически консенсус, омбудсманът предлага на Народното събрание при обединяването на тези три отделни законопроекта да бъдат обсъдени по-обстойно някои принципни постановки, без които бъдещата законодателна уредба не би могла да изпълни пълноценно своята обществена роля:

1. Разкриването на архива на тоталитарните тайни служби трябва да бъде подчинено на разбирането, че:

а/ Всяка информация от архива на тоталитарните тайни служби, чийто срок на защита е изтекъл следва да бъде публично достъпна, освен когато засяга националната сигурност на Република България и/или се отнася до чужди граждани или до трети лица, които не са били нито щатни, нито нещатни сътрудници на тези служби.

б/ Истинността и обективността на разкриваната информация трябва да бъдат гарантирани чрез законово уредена процедура за безспорно установяване на принадлежност към тоталитарните тайни служби и осигуряване на право на защита на засегнатите от разгласяването лица.

2. Органът, който ще осигурява достъпа и разкриването на архива трябва да бъде независим от другите държавни органи и най-вече от службите за сигурност.

Омбудсманът счита, че е обществено оправдано и целесъобразно да бъде създаден независим държавен орган, с примерно наименование Комисия за разкриване на архива на тоталитарните тайни служби (наричана по-нататък Комисията). В тази логика, омбудсманът прави разсъждение дали от гледище на единството на правната система не е целесъобразно правилата за достъп и разкриване на архива на тоталитарните тайни служби да бъдат вкбючени като самостоятелна глава от действащия Закон за държавния архивен фонд (ЗДАФ). Разбира се, след приемането на първо четене на трите отделни законопроекта по тази материя (заседание на Народното събрание на 29.08.06 г), омбудсманът ще окаже цялото свое съдействие за подготовката на обединения законопроект (чл. 68 от ПОДНС), изхождайки от идеите, които са включени в това становище.

Комисията за разкриване на архива на тоталитарните тайни служби следва да има статут на орган за управление на Държавния архивен фонд по смисъла на чл. 5 от ЗДАФ и чл. 6 от Правилника за неговото прилагане. И да не бъде подчинена на Главното управление на архивите при МС, което трябва да предоставя само методическа помощ при работата й с архива.

Комисията трябва да има самостоятелен бюджет и фиксиран мандат от пет години. Нейна основна характеристика следва да е съчетаването на независимостта с механизми за засилен граждански и парламентарен контрол. Омбудсманът предлага ръководството и част от състава на Комисията да се избира от Народното събрание по предложение на парламентарните групи, а поне един член на Комисията да се назначава от президента.

3. Омбудсманът смята, че е крайно необходимо в закона да се предвидят и механизми за ефикасен граждански контрол върху дейността на Комисията.

Обществената значимост, а и чувствителността към разкриването на архива на тоталитарните тайни служби, налага да се даде възможност на представители на обществеността и гражданските организации, които работят в областта на правата на човека и свободата на информацията, да упражняват действен граждански контрол върху нейната работа. Това може да стане например:

а/ като се създаде Обществен съвет с авторитетни представители на гражданския сектор и на медиите, който да има право на вето върху решения на Комисията, когато се отказва разкриване на определени документи от архива на тоталитарните тайни служби, които засягат националната сигурност или правата на трети лица, които не са били щатни или нещатни сътрудници на тези служби. С други думи, може да се предвиди, например, че Комисията не може да отказва разкриване на такава информация без да има съгласието на Обществения съвет.
б/ като се даде възможност представители на гражданския сектор и на медиите, утвърдени от Народното събрание, да се включат в работата на Комисията със статут на наблюдатели, без да участват във вземането на решения.

Смятаме, че подобни механизми са в съответствие с независимостта и автономността на гражданските организации и гарантират реален граждански контрол.

4. Членовете на Комисията трябва да отговарят на завишени изисквания от гледна точка на тяхната безпристрастност, обективност, лични и професионални качества.

Според омбудсмана на България, членовете на Комисията трябва да отговарят най-малко на следните изисквания:

- да бъдат български граждани, които отговарят на условията за избиране на народни представители;
- да имат високи морални и нравствени качества;
- да не са били щатни или нещатни сътрудници на тоталитарните тайни служби или на съвременните служби за сигурност и обществен ред;
- да не са членове на ръководни и контролни органи на политически партии.

5. За да изпълнява ефикасно своите функции Комисията трябва да има непосредствен достъп и контрол върху архива на тоталитарните тайни служби.

Ръководителите на ведомствата, които съхраняват архива на тоталитарните тайни служби за периода 1944-1990 г. трябва да бъдат задължени да предадат този архив под контрола и разпореждането на Комисията и да осигуряват пълно съдействие при осъществяване на нейните функции.

Добре е да се обсъди и целесъобразността от въвеждане на изискване за подписване на декларация от ръководителите на тези ведомства за пълнотата на представяните документи от архива, която да бъде основание за носене на наказателна отговорност по чл. 313 от НК.

6. Разкриването на информация от архива на тоталитарните тайни служби и правото на обществото „да знае кои са обслужвали репресивните органи, кои са съучастници в преследването и репресиите върху хиляди невинни хора” (Решение на Конституционния съд № 14 от 30 май 2001 г.), трябва да бъдат съчетани с интересите на националната сигурност на съвременната българска държава и с правата на онези граждани, които не са принадлежали към тези служби, но за тях биха могли да настъпят вредни последствия от разгласяването на информация от архива.

В съзвучие с практиката на редица държави от Централна и Източна Европа, омбудсманът счита, че не следва да се разкрива информация от архива, само когато:

а/ се засяга националната сигурност и то само при стриктно тълкуване на легалната дефиниция на понятието „национална сигурност”, съгласно § 1, т. 13 от Допълнителните разпоредби на ЗЗКИ:

„13. „Национална сигурност” е състояние на обществото и държавата, при което са защитени основните права и свободи на човека и гражданина, териториалната цялост, независимостта и суверенитетът на страната и е гарантирано демократичното функциониране на държавата и гражданските институции, в резултат на което нацията запазва и увеличава своето благосъстояние и се развива”

б/ се отнася до сътрудници на тоталитарните тайни служби, които са работили за противодействие на международния тероризъм (като преценката се базира на целите и принципите, заложени в резолюциите на Общото събрание на ООН, включително Резолюция 49/60 от 1994 г и Декларацията за мерките по ликвидирането на международния тероризъм, на Международната конвенция за борба с бомбения тероризъм, Международната конвенция за борба срещу вземането на заложници и Международната конвенция за борба срещу финансирането на тероризма);

в/ се отнася до чужди граждани;

г/ могат да произтекат значителни вредни последици за лице, което не е било щатен или нещатен сътрудник или да се накърнят правата и достойнството на жертвите на репресивните органи чрез разгласяване на лични данни за тях, освен с тяхно съгласие или като се заличат сведенията, които се отнасят до тях.

В духа на основните ценности на правовата държава, в закона трябва да се предвиди, че тези изключения не се прилагат, когато има достатъчно данни за извършено престъпление по силата на действащото законодателство към момента на извършване на деянието.

Отказът на Комисията да разкрие информация следва да бъде обжалваем по съдебен ред.

7. Съвременните изисквания за прозрачност на държавното управление и на политическия процес предполагат и служебно огласяване на информация за принадлежност към тоталитарните тайни служби на лицата, които заемат висши държавни длъжности, както и на определен кръг публични фигури.

В тази логика, според омбудсмана е обществено обосновано да бъде възложено на Комисията да огласява служебно данните за сътрудничество с тоталитарните тайни служби на длъжностните лица, посочени в чл. 2 от Закона за публичност на имуществото лицата, заемащи висши държавни длъжности (ЗПИЛЗВДД). На практика, това включва всички по-значими длъжности в законодателната, изпълнителната и съдебната власт и органите на местното самоуправление и местната администрация (президент, депутати, министри, ръководители на ведомства, висши магистрати, кметове и пр.).

Към тях е целесъобразно да бъдат добавени бъдат прибавени и членовете на някои държавни органи, които не са посочени в ЗПИЛЗВДД, като например централните избирателни комисии, както и публични фигури, които с дейността си оказват влияние върху формирането на общественото мнение, като например:

- членовете на ръководни органи на представителните работодателски и синдикални организации, на политическите партии, на вероизповеданията, на висшите училища и БАН;
- собствениците на национални и регионални печатни и електронни медии, членовете на техните ръководни органи, водещи журналисти и коментатори;
- собствениците и членовете на управителните органи на социологически агенции;
- членовете на органи за саморегулация на печатните и електронни медии.

С оглед на по-голямата публичност и осъществяване на парламентарен контрол би било полезно огласената информация да се включва в доклад, който текущо да бъде внасян в Народното събрание и обнародван в неофициалния раздел на „Държавен вестник”.

8. Добре е да се конкретизира изрично на законово ниво, че заемането на висши държавни длъжности – президент и вицепрезидент, народен представител, член на Министерския съвет, е несъвместимо с дейността на действащ сътрудник на съвременните служби за сигурност.

Това произтича от конституционните норми на чл. 68, ал. 1, чл. 95, ал. 2 и чл. 113, които повеляват, че заемането на тези длъжности е несъвместимо със изпълнението на друга държавна длъжност, дейност или функции в държавния апарат. (Отправни точки в тази насока дават и Решение на Конституционния съд № 5 от 1993 по к.д. № 6 от 1993 и Решение на Конституционния съд № 18 от 2001 г по к.д. № 15 от 2001). По този начин ще се гарантира още по-пълно прилагането на конституционния институт на несъвместимостта, чиято цел е да се осигури автономността и независимостта на висшите конституционни органи от недопустими въздействия от страна на други, външни спрямо тях държавни или недържавни органи или среди.

На тази основа трябва да се обсъди дали да не се предостави като правомощие на Комисията да изисква информация за това от службите за сигурност и при наличие на данни за такава несъвместимост да ги предоставя на компетентните органи.


9. Достъпът до документите от архива на тоталитарните тайни служби може да бъде разделен в две посоки:

а/ Право на достъп до документите от архива на тоталитарните тайни служби, които се отнасят до лицата, за които законът предвижда служебно огласяване.

Такъв достъп трябва да имат:
- всеки гражданин;
- средствата за масова информация;
- юридическите лица с нестопанска цел, регистрирани в обществена полза;
- политическите партии.

б/ Право на всеки български гражданин на индивидуален достъп до документите от архива на тоталитарните тайни служби, които се отнасят до него или негови възходящи роднини по права линия, които са починали.

10. Целесъобразно е да се предвиди отговорност /включително наказателна/ за лица, които разгласяват информация от архива на тоталитарните тайни служби, достъпът до която не е предоставен от Комисията по нормативно установения ред.

Наред с това, наказателна отговорност трябва да бъде предвидена и за:

а/ граждани, които след определен в самия закон подходящ срок, не са предали на Комисията документи на тоталитарните тайни служби, които притежават или ги използват и разгласяват без те да са огласени по съответния ред от Комисията;

б/ длъжностни лица, които възпрепятстват достъпа и дейността на Комисията или откриват информация от нея.
* * *
Омбудсманът на Република България счита, че приемането на нова законодателна уредба, която да гарантира правото гражданите на достъп до архивите на тоталитарните тайни служби и информираността на обществото за принадлежността на висши длъжностни лица и публични фигури към тези служби, е обществено необходимо и не бива да бъде отлагано. В същото време трябва да се подчертае, че всяко половинчато решаване на този проблем ще доведе до нарастване на общественото недоверие към институциите и политическата система като цяло.

Поради това е необходимо, според нас, в процеса на изготвяне на обобщения законопроект да бъдат включени и компетентни представители на граждански сектор. Освен това, за да се постигне широк обществен и политически консенсус, приемането на законопроекта трябва да е съпроводено от пълноценно обществено обсъждане. Само по този начин, тази проблематика може да бъде изведена от полето на междупартийните противоречия и да не се допускат политически мотивирани спекулации и пропагандни акции, сриващи авторитета на политици, партии, медии и институции.

С изразените в това свое становище позиции, омбудсманът на Република България е убеден, че ще се защитят неотменимите права и свободи на гражданите и тяхното достойнство. И заедно с това ще се допринесе за укрепване на българската държавност на основата на съвременните европейски ценности и върховенството на закона.



31 август 2006 г

Омбудсман на Република България

Гиньо Ганев