Становища и искания до конституционния съд

При омбудсмана на Република България постъпи сигнал, вх. № 3140/09.01.07 г. от група браншови и работодателски организации - Съюза за стопанска инициатива, Българската предприемаческа камара, Националната асоциация на строителите на жилища в България и Националната строителна федерация. В този сигнал се отправя искане, омбудсманът да сезира Конституционния съд по повод новия Закон за камарата на строителите (обн. ДВ, бр. 108/29.12.2006 г.). Изтъкват се мотиви, че законът по недопустим начин нарушава свободата на сдружаване, ерозира социалния диалог и създава ненужни монополни и квазидържавни структури.

От друга страна, към омбудсмана се обърнаха и редица работодателски и браншови организации, които не споделят тези виждания и подкрепят философията на новия закон. Такива становища бяха представени, например, от Българската строителна камара, Българската брашова камара „Пътища”, Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България, Българската стопанска камара.

Омбудсманът се самосезира и извърши обстойна проверка по отправеното искане. Проведени бяха много работни срещи и обсъждания по повдигнатите въпроси с ръководството на парламентарната Комисия по местно самоуправление, регионална политика и благоустройство, с ръководни представители на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, с браншови и работодателски структури и експерти.

След цялостен анализ на идеите и принципите, залегнали в новия Закон за камарата на строителите, омбудсманът на Република България прави следните констатации и изводи:

1. Не са налице необходимите конституционни и правни аргументи, които да станат основание омбудсманът да упражни правото си по чл. 150, ал. 3 от Конституцията и да оспори пред Конституционния съд Закона за камарата на строителите в неговата цялост или само отделни негови разпоредби.

Омбудсманът смята, че разглежданият закон не накърнява правото на сдружаване на гражданите, прогласено в чл. 12 и чл. 44 от Конституцията. С него, по силата на самия закон (ex lege) се предвижда създаване на професионална организация на строителите, като юридическо лице, на което държавата възлага определени функции от публичноправно естество. В Глава втора „Камара на строителите” подробно са уредени устройството, управлението, членството, функциите и финансирането на това юридическо лице. Изрично е предвидено също така, че членството в камарата е доброволно (чл. 5).

Би следвало да се подчертае, че създаването на такъв тип правни субекти, на които държавата прехвърля със закон определени свои функции, не противоречи на Конституцията. Докато правото на гражданите да се сдружават свободно има частноправна характеристика, то юридически лица, като Камарата на строителите, създадена с разглеждания закон, имат публичноправен характер. Те са израз на волята на държавата и законодателя да изведе определени свои функции от правомощията на държавните органи и техните администрации, като ги делегира на правни субекти, които са вън административната йерархия и осигуряват по определен ред широко участие на обществеността и/или на заинтересованите лица, браншове и пр. Такава е практиката в редица държави с развита пазарна икономика, включително в сферата на строителството (например Белгия, Германия и др.).

В правната теория е прието тези правни субекти да бъдат обозначавани с термина „корпорации на публичното право”. Омбудсманът припомня, също така, че Конституционният съд на Република България е имал поводи да изтъкне в своята практика, че:

- „Образуването на различни корпорации с публичноправни елементи е въпрос на законодателна целесъобразност, така че не е обусловен от изрична конституционна разпоредба. По своето естество Конституцията не може и не трябва да изчерпи допустимите организационни форми.” – Решение на КС № 29 от 11.11.1998 г. по к.дело № 28 от 1998 г.

- „От самото естество на публичноправните корпорации следва, че публичноправните функции може да бъдат възложени само на една корпорация... На кой от няколкото съществуващи съюза, респ. на кой новосъздаден съюз тези функции ще бъдат възложени... е въпрос от изключителната компетентност на законодателя.” - Решение на КС № 29 от 11.11.1998 г. по к.дело № 28 от 1998 г.

Законът за Камарата на строителите предвижда създаването именно на такава корпорация на публичното право, при това с доброволно членство на фирмите от отрасъла. С него не се засяга, ограничава или променя дейността на съществуващите сдружения на граждани и юридически лица в сферата на строителството – браншови, работодателски и други организации. Няма пречки и за създаването в бъдеще на такива сдружения на граждани.

Положително е, че законът се основава на идеята за ненамеса на държавата в дейността на Камарата на строителите след нейното създаване по предвидения в него ред. Държавата няма да се намесва в управлението и дейността на тази организация, не се предвижда включване на представители на държавни институции в управителните органи на камарата и пр.

Трябва да се има предвид, че Конституцията позволява и делегирането на публичноправни функции не само на корпорации на публичното право, но и на вече съществуващи частноправни сдружения на граждани без това да се смята за ограничаване на правото на сдружаване:

- „Възможно е възлагане на изпълнението на определени държавни функции на сдружения на граждани. Това може да стане само със закон при спазване на принципа за доброволност.” – Решение на КС № 10 от 6.10.1994 г. по к.дело № 4 от 1994 г.

2. Законът за Камарата на строителите ще допринесе за по-пълно гарантиране на правата на гражданите като потребители на строителни услуги и намаляване дела на сивата икономика в строителния отрасъл.

Създаването на Централен професионален регистър на строителя, предвидено в Закона за камарата на строителите, в който се вписват строители, отговарящи на определени изисквания за организационен, технически и експертен капацитет, без съмнение е важна крачка към разширяване на прозрачността в дейността на строителните фирми и повишаване на тяхната отговорност.

От значение за защитата на обществения интерес е и въведената в закона категоризация на строежите, според тяхната инженерно-техническа сложност и обем, и степенуването на изискванията към строителите, които могат да изпълняват строежи от различните категории. По този начин се създават определени гаранции за качествено изпълнение на строежите.

Омбудсманът намира за положително също така, че в Закона за Камарата на строителите, като условие за вписване на строители в Централния професионален регистър, се посочва наличието на компетентен персонал, нает по трудови договори, който осъществява техническото ръководство на строежите, контрол за съответствие на влаганите в строежите строителни продукти с изискванията за безопасност и контрол върху качеството на строежите и за спазването на здравословни и безопасни условия на труд.

Тези законови разпоредби създават допълнителни гаранции срещу нарушаването на трудовите права на работниците и служителите от строителния отрасъл и са предпоставка за пресичането на възможностите строителни дейности да се извършват от фирми и лица, които нямат необходимия капацитет, оборудване и компетентност и с резултатите от своята работа биха могли да застрашат живота и здравето на гражданите.


* * *

Омбудсманът на Република България оценява високо активността и гражданската позиция на браншовите и работодателски организации, които го сезираха във връзка с новия Закон за Камарата на строителите. Тяхната загриженост стана повод още веднъж да бъдат анализирани и обсъдени идеите и постановките, заложени в този закон, и то през призмата на правата на гражданите и техните организации.

На тази основа, като отчита гореизложените констатации и изводи, омбудсманът смята, че няма достатъчно конституционни, юридически и обществени аргументи за сезиране на Конституционния съд с искане за обявяване на противоконституционността на Закона за Камарата на строителите.

Гиньо Ганев
Омбудсман на Република България